Autor: Federico Trebucq
Fuente: paradiplomacia.org
Ante la oportunidad de contar con un espacio para exponer libremente sobre nuestra disciplina, me gustaría compartir algunas reflexiones en primera persona, que considero pueden aportar al debate sobre el rumbo de la paradiplomacia y desde un enfoque más general a la gestión externa y la internacionalización territorial.
Antes de comenzar, dos aclaraciones. En primer lugar, las reflexiones están basadas en la observación y experiencia personal, principalmente en el ámbito de gobiernos intermedios de América Latina, aunque no por ello excluyente de otras geografías y niveles de análisis. En segundo lugar, estas conjeturas están llevadas al extremo para generar un contraste que abra la puerta a un debate cautivo sobre el perfeccionamiento de la actividad respecto a los desafíos que plantea un contexto global en transición.
1-Es oportuno pensar cómo ha evolucionado la actividad internacional de gobiernos subnacionales. Como se sabe, es un fenómeno mucho más antiguo que su estudio sistematizado, no obstante, desde que se ha convertido en un instrumento de gestión frecuente, las formas y los tipos de llevar a cabo la actividad han variado significativamente al compás del cambio tecnológico y las transformaciones en la globalización. Hablar de paradiplomacia en la actualidad, implica una gran variedad de actividades en las que su conceptualización se muestra controvertida y limitada, no ya en los términos del debate conceptual planteado a finales del siglo pasado, sino porque es algo que va mucho más allá de una representación institucional y tiene que ver con que la gestión gubernamental se ha transnacionalizado.
En estructuras complejas, principalmente en gobiernos intermedios o grandes ciudades, áreas con competencias o ramas de actividad, que naturalmente se expanden a través de las fronteras, tienden a generar vínculos transnacionales en ocasiones muchos más estrechos y comprometidos de los que las áreas institucionales o de representación política pueden llegar a hacer. Los vemos en temas relacionados al medioambiente, innovaciones y emprendorismo, ciencia y tecnología, por nombrar algunas en donde los funcionarios que están a cargo, probablemente no estén al tanto de lo que significa la paradiplomacia.
Por otra parte, también hay una mayor preocupación de los gobiernos por promover la internacionalización de la sociedad civil, esto genera un conjunto de acciones orientadas al empoderamiento y la formación de empresas, agrupaciones sociales, organismos intermedios, incluso individuos, que son parte del proceso de internacionalización del territorio. En definitiva, hablamos de paradiplomacia bajo un concepto paraguas que nuclea a todo lo que tiene que ver con “lo internacional” desde un espacio subestatal, seguir manteniendo esta denominación resulta de utilidad a los fines prácticos de darle un nombre al fenómeno, pero bajo una escenario tan dinámico, en donde las formas de vincularse y medios de conectarse están siendo transformadas y universalizadas, puede que pierda pertinencia sino se establecen límites a qué es y qué no es paradiplomacia, y que la diferencia de otras actividades de internacionalización.
Esto lleva a preguntarnos, sí hay un paralelismo con la diplomacia estatal y hace referencia a algún tipo de representación oficial o sí cualquier ámbito de la gestión subnacional que atraviesa fronteras es una actividad paradiplomática. Pongamos de ejemplo el grupo de WhatsApp de una red de agencias gubernamentales en donde participan funcionarios de mediano rango para trabajar temas de desarrollo sostenible y ninguno de ellos forma parte de la oficina de asuntos internacionales. O pensando en un futuro cercano y las posibilidades que se abren en el marco de las nuevas tecnologías 4.0, ¿cómo cambiará la percepción del accionar internacional cuando herramientas como metaverso o la telepresencia sean frecuentemente utilizadas?
Estos interrogantes son válidos para dar forma al campo de estudio y a sus debates, pero también para la formación tanto de investigadores como de profesionales.
2-La segunda reflexión, tiene que ver con los métodos y herramientas de gestión. Hay dos cuestiones que siempre me han llamado la atención y están estrechamente relacionadas una de otra. La primera hace referencia a las formas institucionales y la segunda a la pertinencia del tipo de política o estrategia. He observado en términos generales que las estructuras institucionales y los procedimientos en materia de gestión son altamente informales y la toma de decisión en muchos casos se vuelve discrecional. Es decir, sin necesidad de desarrollar compromisos formales, procedimientos burocráticos, asentar acciones, coordinar estrategias internas al momento de llevar a cabo un proyecto o actividad con perfil transnacional, incluso ante la firma de convenios que suponen disposiciones vinculantes, tienden a ser morigeradas al punto de que ninguna cláusula represente un riesgo de asumir responsabilidades concretas.
No creo que haya una sola explicación al respecto, más bien un conjunto de factores puede explicar esta creciente informalidad, desde la propia flexibilidad que otorga la tecnología, la multiplicación de acciones y posibilidades de vinculación, hasta el perfil profesional de los tomadores de decisión y sus equipos de trabajo. Que haya más informalidad no tiene que ser siempre algo negativo, incluso resulta de gran utilidad para avanzar y dar trámite expedito a cuestiones urgentes o llevar a cabo actividades sin demoras ni trámites excesivos. No obstante, a donde se intenta llegar con esta reflexión es que lo procesos de gestión transnacional sin una base institucional sólida de representación, de legitimidad y compromiso, son dependientes de la voluntad política y rehenes no solo del interés de las autoridades, sino también de su expertise y conocimiento de la cuestión.
Para poner de relieve la importancia de esta conjetura, podemos decir que los territorios en muchos casos, se volvieron más relevantes para la economía mundial de lo que las autoridades políticas podrían llegar a pensar. Esta aceleración representa una oportunidad para actores que miran el mundo con una perspectiva más estratégica y pueden sacar ventaja de negociaciones con autoridades que, por no estar debidamente informados o no interpretar el paradigma tecno productivo sobre cómo funcionan las cosas en el siglo XXI, pueden ser negligentes o irresponsables en perseguir beneficios de corto plazo.
Otro de los aspectos relevantes de la debilidad institucional es que complica la continuidad de las acciones en el tiempo, sobre todo ante los cambios de gestión que refundan constantemente el modelo de vinculación externa, esto implica muchas veces dar por tierra los avances realizados y dejar de vincularse con socios o participar en redes y espacios porque el gobernador o el alcalde anterior participaba. Incluso en ocasiones las oficinas encargadas de los asuntos internacionales suben y bajan de rango, modificando presupuestos y recursos humanos, afectando negativamente las relaciones y espacios de gestión transnacional.
Respecto a las herramientas y el tipo de políticas, en el acelerado inicio de la cuarta revolución industrial, los modelos de desarrollo, los negocios, las agendas globales exigen adaptaciones en la gestión transnacional y multiplica el nivel de especialidad de acuerdo a la temática, la geografía y el nivel de toma de decisión. No es lo mismo la gestión provincial y municipal, si es de un área específica o de representación política en general, si la actividad es en base a competencias económicas, de cooperación o culturales.
Cada uno de estos ítems contiene una técnica y un lenguaje específico, que a su vez, se enfrenta a desafíos de cambio ante el escenario global actual. Lo que implica un significativo esfuerzo estratégico por parte de los equipos de trabajo, no solo para identificar esas tendencias en la globalización, sino también respecto a los intereses locales y a la relación con el gobierno central.
Para cerrar la reflexión ante el incremento en el comercio internacional de servicios, las actividades de promoción de exportaciones en sectores tradicionales y participación en ferias comerciales ¿son las formas más eficientes de integrar la economía local y regional al núcleo más dinámico de la economía mundial? ¿O es un “path dependency” de experiencias previas? No es que haya una respuesta por sí o por no, pero es útil para exponer el tipo de contraste entre lo que se hace y lo que se necesita en base a las preferencias de los actores locales y regionales.
3-La tercera y última reflexión, un poco como síntesis de las anteriores, tiene que ver con la necesidad de un acercamiento más próximo entre el ámbito académico y las experiencias de gestión. A lo largo de los años, el campo de estudio paradiplomático a pesar de su notable expansión, se ha mantenido prácticamente inalterado bajo una dinámica predominantemente descriptiva, incluso con aspiraciones generalistas, mostrando importantes limitaciones al momento de explicar la conducta de los actores subnacionales. Incluso en la literatura reciente se observa cierta superficialidad sobre los factores que explican una estrategia, enfocándose en causas estructurales, legales o económicas, aunque la realidad indica que muchas veces los procedimientos de toma de decisión son más rudimentarios, o que no existe verdaderamente un proceso coherente y los determinantes están sujetos a arbitrariedades coyunturales que escapan a las categorías y desarrollos académicos al respecto.
Los modelos y los resultados de la gestión son contingentes al espacio y a la realidad en donde se proyectan, y puede haber tantos modelos de internacionalización como unidades subnacionales y temas para trabajar haya. Por lo tanto, se requiere de un abordaje mucho más cercano a esa realidad, esto implica conocer los actores, los intereses locales, cómo funcionan las instituciones y cuál es la percepción de las oportunidades y amenazas que emergen del contexto externo.
En este sentido, hay una conexión transdisciplinaria en el estudio de la acción internacional que requiere de construcciones conceptuales, teóricas y metodológicas, para ir más allá de la descripción y abordar enfoques más ambiciosos que no sólo brinden explicaciones, sino también alcanzar un conocimiento más acabado de la realidad y por lo tanto, avanzar hacia nuevos interrogantes y nuevos desafíos.
Desde un punto de vista personal, los debates académicos en el campo de la acción internacional de gobiernos locales y regionales están siendo un poco redundantes, creo que hay espacios en blanco para rellenar, sobre todo en enfoques que profundicen sobre el perfil específico de instancias de toma de decisión (local o regional, fronterizo, costero o mediterráneo, etc), sobre la relación con el cambio tecnológico y el perfeccionamiento de la gestión pública respecto a técnicas y metodologías.
No obstante, entre estas dos dimensiones tiene que operar una doble vía, por un lado, para evaluar mejor los procesos, tener un análisis más asertivo de lo que ocurre, poder mirar con un enfoque crítico que contribuya a mejores prácticas. Y por el otro, que los tomadores de decisión puedan contar con información más acabada del contexto global, de las experiencias comparadas y fundamentalmente de la importancia que reviste la actividad en el proceso de desarrollo.
A modo de conclusión: en un escenario global dinámico y con una realidad territorial diversa; la gestión y la academia, en tanto dimensiones de la paradiplomacia, se encuentran expuestas a tensiones entre el cambio y la continuidad, lo que obliga a un análisis casi cotidiano sobre la pertinencia de lo que hacemos y sobre su utilidad social.
Las transformaciones en la globalización exponen de manera estructural la importancia del territorio en la organización de los modelos de desarrollo y en el bienestar de las sociedades que lo habitan. La capacidad de administrar las oportunidades y amenazas que derivan de las situaciones particulares requieren de conocimiento y pericia. Por ello las conjeturas aquí expuestas no son más que algunas consideraciones de muchas posibles, para identificar puntos de mejora en el constante proceso de construcción y perfeccionamiento disciplinar.
Por Federico Trebucq – Doctor en Relaciones Internacionales. Coordinador de proyectos para América Latina en ORU FOGAR. Profesor titular de Economía Política Internacional y Director de la Especialización en Negocios Internacionales (US21).
Artículo publicado el 12/09/2022
En línea: https://paradiplomacia.org/art%C3%ADculo/12092022130906
